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謝長軍談海上風電:“資源換產業”潛規則必須打破
(時間:2019-4-19 9:47:36)

   “資源換產業”的情況如此普遍,反映出地方政府還是以傳統思維方式拉動經濟增長,依靠傳統制造業投資拉動需求。
   從2016年開始,海上風電發展就進入了快車道。據咨詢機構WoodMackenzie統計,2016年,國內海上風電新增并網容量69.6萬千瓦;2017年新增并網容量51萬千瓦;2018年新增并網裝機162萬千瓦。至此,國內海上風電累計并網裝機已達到361萬千瓦,預計今年即可輕松實現規劃目標。
   謝長軍曾任亞洲最大的風電開發商龍源電力集團的總經理,從事風電行業一線開發長達十數年,帶領龍源電力成為最早探索開發中國海上風電開發商,2017年底到齡在國電集團黨組成員、副總經理的任上退休。
   謝長軍堅定看好海上風電的發展前景,同時也密切關注海上風電迅猛發展中出現的問題?!白試椿徊怠筆前樗嬤泄緄綺搗⒄怪兩竦釀蠹倉?。近年來隨海上風電的加速發展,“資源換產業”已漸成為海上風電發展中不成文的規則。
   近日,謝長軍接受《能源》雜志采訪,談及海上風電發展,直言“資源換產業”從長遠看對海上風電的發展不利。他呼吁地方政府目光放長遠,打破“資源換產業”的潛規則。
   “資源換產業”不利產業 地方政府應著眼長遠鼓勵自由競爭
   《能源》:“十二五”(2011-2015)期間,國內海上風電沒有達到規劃目標,十三五(2015-2020)海上風電卻很可能超規劃發展,如何看待這種反差?
  謝長軍:“十三五”海上風電發展相比“十二五”發生變化的一個原因是技術條件的變化。龍源是國內最早探索開發海上風電項目的企業,龍源自投資金建設了國內最早的一批海上風電項目,當時只有龍源在開發海上風電,因為海上風電那個時候技術還不成熟,產業鏈配套也不完善。
   到了“十三五”,海上風電的技術成熟度大大提高,海上風電項目的投資風險大大降低,這是“十三五”海上風電快速發展的一個關鍵原因。
   其次,地方政府對海上風電發展的態度發生了變化?!笆濉逼詡?,海上風電發展主陣地在江蘇省,廣東、福建對海上風電持謹慎態度。到了“十三五”,特別是廣東省將海上風電定位為省戰略性新興產業,大力推動海上風電產業發展,加速海上風電項目核準,進而也刺激了福建、江蘇進一步開發海上風電,從而形成了整體海上風電快速發展的局面。
   《能源》:如何看待海上風電發展中出現的“資源換產業”的情況呢?這是最近才出現的新問題嗎?
   謝長軍:“資源換產業”在中國風電產業發展之初就有。2013年之前,風電項目審批權歸能源局,但如土地等核準前置條件,需地方政府協調獲得,地方政府通過這些來和企業談條件。
   2013年,國家能源局將風電審批權下放到地方后,地方政府擁有了資源分配權,把風資源當成與企業談條件的一個重要籌碼。通過資源換產業的方式,拉動本地投資,特別是制造業,能夠提供就業崗位、提高稅收、工業產值和GDP,提高地方業績。這就是“資源換產業”的邏輯根本,實際上就是一種地方?;ぶ饕?。 
   這不是一個新問題,過去在陸上風電就有,現在海上風電發展起來了,也出現了“資源換產業”現象。 
   《能源》:“資源換產業”是個案嗎?還是普遍現象? 
   謝長軍:當前沿海省份海上風電都存在嚴重的“資源換產業”行為,江蘇省海上風電規?;⒆鈐?,也是最早出現“資源換產業”的省份,地方政府要求開發企業采購當地企業生產的風機,否則就不分配資源。 
   近兩年來,各省“資源換產業”的形勢愈演愈烈,如廣東省在省風電發展規劃(2017-2030)明確提出到2030年形成整機制造、關鍵零部件生產、海工施工及相關服務業協調發展的海上風電產業體系;山東省下發《山東省新能源產業發展規劃(2018-2028年)的通知》(魯政字【2018】204號),要求海上風電開發需帶動風機制造、海洋裝備、技術研發全產業鏈協同發展,進入山東省開發海上風電的業主必須攜風機制造等產業一同落實投資。因為地方政府掌握資源的分配,開發企業沒有話語權,只能按照政府的規則辦。 
   《能源》:具體來分析,海上風電“資源換產業”與陸上的情況有無不同,呈現怎樣特征? 
   謝長軍:陸上風電和海上風電“資源換產業”的形式是差不多的,但是近兩年來海上風電地方?;じ油懷?,表現為三個方面:一是單個海上風電項目規模大,地方政府要求的投資額也更大; 
   二是陸上風電一般是地級市決定開發權分配,而各沿海省份海上風電資源分配權逐步由地方收歸省政府,江蘇、福建、山東、皆是如此,開發企業需要滿足省政府的投資條件才能獲得開發權; 
   三是?;ぶ饕宄潭雀?,陸上風電一般要求采購當地主機設備、塔筒等就可以了,而海上風電因為規劃容量較大,地方政府直接要求開發企業引進制造業,包括主機、零部件、塔筒、鋼結構基礎、施工船只建造等,并要求在當地新建工廠。 
   《能源》:您曾公開發言,認為“資源換產業”對風電產業的發展不利,這個不利具體指什么,會帶來什么影響? 
   謝長軍:風電開發商選用什么品牌的機型,需要根據風資源條件、造價水平進行綜合測算,自主決策并進行公開招標。但是在實際操作中,選用什么機型卻成為獲得海上風電項目開發權的前置條件,對產業健康發展產生不利影響。 
   一是違背了市場經濟公平競爭的原則;二是開發企業不能自主選擇最優機型,可能會影響項目的經濟效益;三是風機制造企業無法進行充分競爭,目前有能力生產海上風機的本土設備制造商就是金風、遠景、明陽、上海電氣那么幾家,在地方政府的?;ぶ掠滌辛艘歡ǔ潭鵲畝廴?,給開發企業帶來額外的投資成本;四是各地市都有引進制造業的需求,不同的制造企業選擇不同的地級市投資建廠,可能會造成重復建設;五是現在地方政府一般要求開發企業一對一引進制造企業,一個地級市、一家制造商、一家開發商簽訂協議,能夠進入名單的開發企業數量不多,會造成不充分競爭,影響規?;⒔?。 
   《能源》:既然您認為“資源換產業”對產業發展不利,那么如何解決這一問題,您有何建議? 
   謝長軍:“資源換產業”的情況如此普遍,反映出地方政府還是以傳統思維方式拉動經濟增長,依靠傳統制造業投資拉動需求。傳統制造業能夠擴大內需、創造就業,對短期內提升GDP水平很有效,但從長遠來看,會傷害產業的健康發展。我個人建議國家可以出臺一些政策規定,限制地方?;ぶ饕?,為海上風電產業營造公平競爭的良好市場環境。 
   國家能源局在2018年5月的風電競爭配置政策和2019年1月的平價低價政策中,都著重強調要降低風電行業非技術成本,要求地方政府不得以資源出讓、企業援建和捐贈等名義變相向企業收費,要求項目直接出讓股份或收益等,但是對資源換投資的“潛規則”卻鮮有提及。由此可見,這種現狀是很難改變的。只能希望地方政府能有從長遠利益出發,不要只考慮暫時的利益,讓海上風電產業在自由競爭環境中健康成長,才能達到提高技術水平、降低度電成本、促進產業健康發展的良性循環。 
   競價時代來臨 海上風電將進入低回報穩定發展階段 
   《能源》:您如何看待目前海上風電項目的收益率?從產業降本的速度看,電價下降保持怎樣的節奏為宜? 
   謝長軍:在當前標桿電價條件和風機技術條件下,海上風電項目肯定是賺錢的。比如江蘇如東,年平均風速7m/s的資源選用大葉片風機,利用小時數能達到3000小時,造價水平13000-16000元/千瓦左右,近海項目按0.85元/千瓦時電價計算效益是很可觀的;福建沿海風資源好的地區,年平均風速超過8m/s,甚至有的地方能達到10m/s左右,利用小時數3600小時甚至4000小時,造價水平18000-20000元/千瓦,按0.85元/千瓦時電價計算,效益也是非??曬鄣?。 
   從投資的角度講,在平價上網的大趨勢下,國家不會一直高強度補貼下去,海上風電電價肯定要下調。歐洲已經有了零補貼海上風電項目,但是我國海上風電資源沒有歐洲好,以當前國內海上風電技術發展實際,還無法做到平價上網。因此,要給予海上風電技術進步的時間。 
   從產業降本速度看,十多年前我國海上風電剛剛起步的時候,采用的是混凝土和多管樁技術,單位造價在2萬元以上。龍源在建設江蘇如東海上風電場時,攻克了單管樁基礎技術,掌握了無過渡段單管樁的施工工藝,大幅壓降了建設成本,潮間帶和近海項目單位千瓦投資下降到13000-16000萬元,使海上風電具備了大規??⒌奶跫?。目前,單管樁是全球海上風電建設普遍應用的技術,未來通過連片規?;?、打樁和吊裝工藝的改進、新材料的應用等方式,建設成本還會小幅下降。但是與此前幾年的技術進步幅度相比,邊際成本的降低難度越來越大。因此,海上風電電價水平的下調要適應技術進步和造價下降速度,每年降5%-10%是相對合理的水平,既能降低國家補貼壓力,又可持續促進海上風電產業發展。 
   另外,雖然我國海岸線綿長,沿海風資源豐富,但是也不宜開發過熱,因為沿海城市還要發展港口、漁業、通航、旅游等產業,同時也涉及海洋生態?;?,海上風電不能與這些規劃相沖突。要根據地方政府發展實際,在有條件的地區適量開發。 
   《能源》:圍繞能源局的競價要求,各沿海省份都出臺了海上風電競價政策或征求意見稿,你怎么看這些競價政策對未來海上風電電價的影響? 
   謝長軍:2018年國家能源局47號文下發以后,江蘇、福建、廣東等幾個沿海省份也出臺了競價配置辦法征求意見稿。幾個省份的競價政策都不同程度地對電價進行?;?。廣東省0.63元/千瓦時、福建0.73元/千瓦時電價部分的得分就達到了40分滿分,江蘇省降5分錢就滿分了,山東省降4分錢就滿分了。地方政府對降價進行?;な強梢岳斫獾?,有兩個方面的動機:一個是電價決定了項目收益,進而決定稅收水平;另一個是一些開發企業通過“資源換產業”承諾引進制造業投資,地方政府想通過?;さ緙鄣姆絞獎U險廡┢笠檔氖找?,從而能順利讓投資落地。 
   這種情況也引起了國家的注意。前不久國家能源局下發的《關于公開征求風電項目競爭性配置辦法(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)明確提出,各省競價辦法不得設置最低報價,同時要求各省競價辦法要上報國家能源局,經論證并反饋意見后方可執行。 
   風電產業進入競價時代,從經濟學的角度上講就是進入了完全競爭市場,應該鼓勵產業進行充分的自由的價格競爭,讓市場來決定價格。 
   《能源》:海上風電技術條件還不能達到平價上網,需要國家的高額補貼,但同期補貼資金來源可再生能源發展基金已經不堪重負,如何解決海上風電發展與補貼不足之間的矛盾? 
   謝長軍:面對平價上網的趨勢,國家和地方存在博弈。2018年47號文下發以后,廣東省在2019年底前集中核準了1870萬千瓦海上風電,江蘇省集中核準了670萬千瓦海上風電,想搭上全額電價補貼的末班車。出現這種情況的根本原因在于機制沒有理順,項目核準權下放以后,地方政府擁有資源分配權和決定權,但是補貼來源于可再生能源基金附加,是國家來承擔補貼壓力。目前可再生能源補貼缺口已經超過1000億元,如果新增的海上風電項目都享受全額電價補貼,國家肯定難堪重負。 
   為了扭轉這個局面,國家能源局重拳出擊,在征求意見稿中明確了2018年度未通過競爭方式進入國家補貼范圍并確定上網電價的海上風電項目,其核準文件不能作為享受國家補貼的依據。在2018年47號文發布之日前獲得核準的海上風電項目,在征求意見稿發布前未辦齊開工前手續的,均參加競爭配置并通過競爭確定上網電價。這樣一來能獲得全額補貼的海上風電項目就減少了許多,補貼負擔也會減輕。 
   要解決促進海上風電產業發展和國家補貼壓力的矛盾,一是未來幾年逐步降補貼,緩解補貼壓力;二是本著“誰發展誰補貼”的原則,將補貼的壓力向下傳導,鼓勵發展海上風電產業的省份進行地方補貼;三是要加強可再生能源基金附加的征收工作,確保足額征收。總之,未來幾年海上風電將由高回報、高增長階段逐步發展為低回報穩定發展階段。 
   《能源》:如何看待各地大量核準的海上風電項目?您認為海上風電保持一個怎樣的發展節奏為宜? 
   謝長軍:各地方政府加速核準海上風電項目,但這些項目的成熟度、建設條件是否都能落實存在疑問。 
   2018年以來海上風電的集中核準,不是來源于短期內關鍵技術的突破和成本的下降,而是由于政策的變化,直接動力就是2018年47號文海上風電也要推行競價上網的政策。 
   我們要高度警惕這種由政策帶動的“迅猛發展”,幾年前陸上風電下調電價,引發了一輪強勁的搶裝潮,最后電價是保住了,但是短期內電網消納能力并沒有隨著電源建設同步增長,結果導致新疆、甘肅、內蒙古等風電大省出現極為嚴重的限電,直到今天也沒有徹底解決。今天的海上風電要吸取之前的教訓,海上風電建設成本高,通過競價又進一步壓縮了利潤空間,如果再出現限電,對開發企業將是毀滅性的打擊。 
   因此,海上風電要保持理性的發展節奏,到2020年投產容量達到500萬千瓦左右?!笆奈濉逼詡?,隨著機組技術持續進步、造價水平進一步降低,可適當加快發展節奏,到2025年達到1000-1500萬千瓦。

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